这些个人意志是一切权力的本源。

如前文所述，在国际交往中，能代表中华人民共和国的并非只有国家主席，还包括了政府和外交部门，但两部宪法唯独对国家主席进行这一定位。1954年6月，在讨论宪法草案中国家元首的表述时，张友渔先生认为：在修改稿中增加了一条‘中华人民共和国主席是国家元首。

可见，上述规定更倾向于强调国家主席对外的最高代表性。正如许崇德教授所言：世界各国无论历史多么不同，幅员大小、人口多寡和发展水平多么悬殊，社会制度与政治制度又相互差异，但每一个主权国家都有自己的元首或由特定的机关行使元首职权，这几乎是没有例外的。而这一常设机关是由多人组成而非一人独任，因此，社会主义国家的国家元首也就只能是集体元首了。王向明、许崇德编著：《中国宪法讲义》，中国广播电视大学出版社1987年版，第458页。也正因为如此，当学者使用这一标准来认定我国国家元首时，没有也无法进行更为详细和严密的论证。

[14] 详见《中美发表联合声明》，载《人民日报》1997年10月31日第1版。所选取的宪法文本均来源于中国大陆的正式出版物，只限于成文宪法典且不包括中国宪法典。共性指标如公正程序、信息公开等，个性指标如品质指标、软性指标等。

认知功能表现在：可计量性。指标2，公共机构和非政府组织的检测指标，这些指标旨在对政府、政府官员的权力进行限制。这个法律制度分析实质上就是他们设计的评价一个国家法律制度总体状况的法治指标体系，每个方面从机构、工作人员、程序和消耗资源等4方面研究。[8]参见冉井富：论法律指标的认知功能及其局限性，载《汕头大学学报》（人文科学版）1999年第2期，第21、22页。

法治指标有助于树立科学的、清晰可辨的奋斗目标，从而引导规划最佳的基本方案，进而形成对法治指标的普遍认同，从而激发起为法治政府建设竭尽全力的意向。建立法治政府建设指标体系将是一个长期的过程，指标评估体系并不是静态的、一成不变的，需要在长期的实践中不断调整、修改，使之趋于合理和完善。

早在2008年7月，美国律师协会联合国际律师协会等律师组织在奥地利维也纳举办了世界正义论坛，明确提出了法治指数，旨在形成一个全球的统一规范，用以衡量一个国家遵循法治的程度。每位评审者更需要为评分撰写一页长的解释。[11]胡肖华：《走向责任政府—行政责任问题研究》，法律出版社2006年版，第295页。如果有必要，评估小组可就材料中的疑点或问题进行现场考查。

指标二：行政决策完善，推进社会发展的状况。（二）基本内容《全面推进依法行政实施纲要》将法治政府建设的目标归纳为七个基本方面，明确了法治政府的七个内在标准。既有民间组织的指标体系，又有政府主导的指标体系。政府的职能是什么，履行的效果怎么样，行政管理方式是否科学？这都是需要考核的内容。

法治在运行过程中，是有许多操作技术的内容的，如立法技术、执法技术、司法技术等等。[4]因此，法治政府应当是民主型政府、有限型政府、治理型政府、责任型政府、平权型政府。

指数要求检验现存的正式法律系统，并对存在于非正式法律系统中的问题给予告知。由评估专家组成法治指数评审专家委员会。

设计指标必须科学、合理。最后，盲目化建设现象严重。自我评估中要求本级政府形成严格的自我评估材料，包括评估小组的组成人员、各项评估指标的统计情况、发布的评估结果等。林君宜：教育法治富国强民，载台湾《商业周刊》2006年第946期。法治指数体系由4个层次、9个主体指标、50多个分指标等组成。（2）指数来源的多样性原则。

5．指标数据的分析方法。通过法治评估活动，争取按如下进程发展：2006-2010年，按照十一五规划的总体部署，通过实施‘三五依法治区、‘五五普法教育规划，全面落实法治余杭建设各项任务，初步实现区域法治化目标。

3．法治指数的基本内容。[14]特别值得一提的是，2005年世界银行正式发表《国别财富报告》，明确提出了法治指数这个概念，用这一概念评判一国人民守法意识的意愿及该国法律制度的信任程度。

（一）法治政府指标评估体系的理论基础：法治政府的普适性法治政府的建设从来没有划一的模式，各国地方性、知识和经验的差异性构成了制度资源的多样性。概括来说，上述法治指标体系在以下方面对我们有所启示：法治政府建设以指标评估体系为标志，由抽象法治向量化评估方向发展。

正式形成了法治指数的试行版本（Version 1.0 of the Index），并完成了在阿根廷、澳大利亚、哥伦比亚、西班牙、瑞典和美国的初步试点。通过法治指标的实践，法治政府所独有的法情、法理、法效等内涵已经得到了升华，形成了社会普遍知法、信法、崇法的良好风尚，内化并升华为公众的成熟、理性的法治习惯，法治政府已然是全社会的共同追求目标。但何为看得见、摸得着的法治政府，似乎遥不可及，法治政府指标评估体系正是适应这一形势需要而产生。行政复议、行政诉讼败诉率。

在同一时期内对不同地区的法治建设状况进行比较，可以对法治政府建设状况进行排名，进而达到评价的功能。到上世纪70年代，美国斯坦福大学法学院梅里曼（J. H . erryman）等三位教授从事法律与发展的专项研究，将法律制度分为立法、行政、司法、私法行为、法律执行、法律教育和法律职业6个方面。

[13]限于篇幅和资料的关系，本文只探讨法治指标的发展概况、世界正义论坛的法治指数体系、我国香港的法治指数及杭州市余杭区的法治指数体系。计算一个比重的分数，用串重加权平均值除以7个条件的比重总和。

因此，对行政行为实行有效的监督是法治政府的重要组成部分，是依法行政的重要保障。[19]参见钱弘道：《法治评估的意义和方法—以杭州市余杭区为对象的实证研究》，载《加快法治政府建设的思考与探索—深入贯彻落实科学发展观与加快法治政府建设理论研讨会论文集》，第206-222页。

除少数几个地方外，[10]大多数地方的法治政府建设缺乏量化的、可操作性的具体指标体系，盲目性比较大。中国入世不仅是个政治与经济问题，在某种程度上它更是个行政法治问题。第二步，由本级政府向上级政府提交正式的评估请示，并附带提交自我评估的书面材料。步骤一，搜集一系列的数据。

在政府部门相继出现了社会治安状况评价指标体系、法治城市评价指标体系、司法功效评估体系、和谐社会指标评估体系等。考察各种指标体系，可以发现都是以完善的法律制度为依托，以转变政府职能、确保司法公正为基础来构建的。

而社会良性发展则由经济稳定增长、经济布局、产业结构合理、环境保护优化等内容组成。评审者按他评估时对当时香港法治的理解，为每项香港的法治原则打分（由0至100分，50分及格）。

从价值角度看，法治政府追求的是公平、正义、自由、人权等价值目标，并最终要实现一种良性的社会秩序。[14]参见朱景文：《现代西方法社会学》，法律出版社1994年版，第43-45页。